編者按

12月9日召開的成都市委十四屆八次全會提出，推進(jìn)城市共建共治共享，提升超大城市現(xiàn)代化治理能力和水平。此前召開的市委城市工作會議暨深化推進(jìn)公園城市示范區(qū)建設(shè)會議，提出“統(tǒng)籌建設(shè)好城區(qū)”的目標(biāo)。對于成都這樣一個各類資源要素高度集聚的城市而言，如何建設(shè)功能完備、集約高效的“好城區(qū)”，更高水平推進(jìn)城市建設(shè)，實現(xiàn)共建共治共享？本期的《錦觀智庫》就此專訪上海社會科學(xué)院政治與公共管理研究所副研究員薛澤林。

深刻領(lǐng)會城市建設(shè)提質(zhì)轉(zhuǎn)化的總體要求

把握功能完備與集約高效相統(tǒng)一的“好城區(qū)”內(nèi)涵

錦觀智庫：中央城市工作會議明確，當(dāng)前我國城市發(fā)展重心由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)化為存量提質(zhì)，這與過去大規(guī)模的“新城新區(qū)”建設(shè)模式形成鮮明對比。這一轉(zhuǎn)變的背后邏輯及原因背景是什么？如何理解成都市提出的“統(tǒng)籌建設(shè)好城區(qū)”豐富內(nèi)涵？

薛澤林：當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。相應(yīng)地，城市發(fā)展的主線也需要從“做大增量”向“做優(yōu)存量、盤活存量”的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。這一方面是由于城市資源和環(huán)境的約束，即土地、能源和碳排放空間都趨緊，不集約就難以持續(xù)，也與公園城市建設(shè)方向相悖；另一方面是由于人口和空間結(jié)構(gòu)的約束，即城鎮(zhèn)化水平提高后，市民的需求發(fā)生了變化，開始從“有沒有房子住”轉(zhuǎn)向“住得好不好、城市好不好”，城市“再開發(fā)”的需求遠(yuǎn)大于“新造城”。因此，城市建設(shè)要從粗放擴(kuò)張走向精明增長，從單一的“物理擴(kuò)展”轉(zhuǎn)向以更新、整治、織補(bǔ)為主要方式的“內(nèi)涵提升”，其核心要義應(yīng)從追求“規(guī)模增量”轉(zhuǎn)向注重“存量優(yōu)化”與“價值提升”。

要深刻把握功能完備與集約高效相統(tǒng)一的“好城區(qū)”內(nèi)涵。成都提出的“統(tǒng)籌建設(shè)好城區(qū)”，不是簡單的“新城區(qū)”或“大城區(qū)”，而是對城市品質(zhì)和治理水平提出的綜合要求。概括來說，“好城區(qū)”至少應(yīng)體現(xiàn)在4個方面：一是功能完備。居民在“15分鐘生活圈”內(nèi)能便捷獲得教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育、文化體育等公共服務(wù)，街區(qū)有便民商業(yè)、有公共開放空間、有社區(qū)服務(wù)點，居民出門就能辦事、轉(zhuǎn)角就能休閑。二是產(chǎn)業(yè)宜業(yè)。城區(qū)要有承載新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)的空間載體和多元就業(yè)崗位，實現(xiàn)職住平衡、產(chǎn)城融合，讓更多人能夠“在家門口就業(yè)”或“臨近家門口就業(yè)”。三是設(shè)施完善。城市建筑、交通、市政和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施一體建設(shè)、協(xié)同運行，公共交通便捷，慢行系統(tǒng)安全舒適，給排水、能源、綜合管廊等系統(tǒng)安全可靠，城市具有足夠的韌性和安全冗余。四是集約高效?？臻g布局緊湊、土地利用精細(xì)，公共服務(wù)設(shè)施共享程度高、使用效率高，城市治理更多依托數(shù)字化、網(wǎng)格化，實現(xiàn)“少投入、好效果”。

緊扣盤活存量與系統(tǒng)集成兩個關(guān)鍵

以系統(tǒng)集成與適度超前推進(jìn)城市更新

錦觀智庫：統(tǒng)籌建設(shè)“好城區(qū)”，如何聚焦核心機(jī)制的運作？又如何主動調(diào)整城市發(fā)展方式，以適應(yīng)城市新的發(fā)展階段？

薛澤林：好城區(qū)建設(shè)既要適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，系統(tǒng)集成城市基礎(chǔ)設(shè)施和功能配套，提升城市生活便捷度；也要主動調(diào)整城市發(fā)展方式，更大力度盤活利用閑置和低效資產(chǎn)，更高水平推進(jìn)城市建設(shè)。

第一，盤活閑置和低效資產(chǎn)，從“拆建思路”走向“更新邏輯”。在盤活閑置和低效資產(chǎn)過程中，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、改造投入大且周期長、商戶居民搬遷難等都是工作面臨的實際挑戰(zhàn)，這就要求成都跳出傳統(tǒng)“拆除重建”的單一模式，在保持城市肌理基本穩(wěn)定的前提下，探索多樣化更新路徑。一是功能置換。對區(qū)位較好但產(chǎn)業(yè)形態(tài)老化的地塊，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，把低效的倉儲、粗放工業(yè)有序外遷，置換為研發(fā)辦公、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、公共服務(wù)等更匹配的功能，實現(xiàn)“空間重構(gòu)+產(chǎn)業(yè)升級”。二是微改造和漸進(jìn)式更新。對大量分布在主城區(qū)的老舊小區(qū)和老街巷，以“微更新”替代“大拆建”，重點改善建筑安全、節(jié)能性能和公共空間品質(zhì)，補(bǔ)齊停車、電梯、無障礙設(shè)施和社區(qū)服務(wù)空間，讓居民“在原有社區(qū)過上新生活”。三是空間織補(bǔ)。用好零星空地、拆后空地和街角空間，增設(shè)口袋公園、社區(qū)驛站、養(yǎng)老托育、便民商業(yè)、停車設(shè)施等，通過“見縫插針”的方式織補(bǔ)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升城區(qū)整體宜居性。四是推進(jìn)“公園+”和“產(chǎn)業(yè)+”。依托公園城市示范區(qū)建設(shè)，把“公園+社區(qū)”“公園+產(chǎn)業(yè)”“公園+交通”等模式結(jié)合起來，讓綠色空間既提升生態(tài)環(huán)境，又帶動產(chǎn)業(yè)升級和價值重估，實現(xiàn)生態(tài)價值、生活價值和經(jīng)濟(jì)價值的統(tǒng)一。五是社會化、市場化協(xié)同運營。通過政府引導(dǎo)、公共平臺公司和專業(yè)運營機(jī)構(gòu)合作，探索片區(qū)整體開發(fā)、運營權(quán)轉(zhuǎn)讓、PPP等模式，把一次性建設(shè)投資轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的運營收益，實現(xiàn)“建得起、運得好、可持續(xù)”。

第二，系統(tǒng)集成與適度超前，讓基礎(chǔ)設(shè)施“更聰明、更合拍”。一方面把握“適度超前”標(biāo)尺，強(qiáng)化工作預(yù)判。“適度超前”不是簡單的“多建一些、建大一點”，而是要在需求預(yù)判、風(fēng)險控制和資源約束之間找到平衡點。如要以中長期需求為標(biāo)尺，強(qiáng)化情景研判和彈性設(shè)計，在關(guān)系安全運行的生命線工程上適度超前，在消費性設(shè)施上堅持量力而行；要通過預(yù)留走廊、預(yù)埋管線、兼容性設(shè)計等方式，為未來新技術(shù)、新業(yè)態(tài)預(yù)留空間；要同步完善運營管理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等“軟基礎(chǔ)設(shè)施”。另一方面推進(jìn)系統(tǒng)集成，打破“條塊分割”。要把系統(tǒng)集成作為關(guān)鍵一環(huán)，如要以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，把軌道交通、市政管網(wǎng)、綠地水系、公共服務(wù)設(shè)施等統(tǒng)一納入“一張藍(lán)圖”，統(tǒng)籌空間布局和建設(shè)節(jié)奏；要以數(shù)字底座為支撐，推動“新基建+傳統(tǒng)基建”深度融合，通過城市運行“一張圖”、數(shù)字孿生城市、“一網(wǎng)統(tǒng)管”等平臺，把交通、能源、環(huán)境、應(yīng)急等系統(tǒng)連接起來，實現(xiàn)協(xié)同調(diào)度和智能優(yōu)化；要以項目全生命周期管理為抓手，從規(guī)劃、立項、融資、建設(shè)到運營、評估建立閉環(huán)機(jī)制；要以重點片區(qū)為突破口，在公園城市示范區(qū)、重要交通樞紐周邊、重大產(chǎn)業(yè)功能區(qū)內(nèi)，成片打包推進(jìn)更新和基礎(chǔ)設(shè)施集成建設(shè)，形成可復(fù)制的樣板。盤活存量空間為系統(tǒng)集成提供了物理載體，而系統(tǒng)集成則是提升存量空間價值的關(guān)鍵手段。

秉持人民城市價值導(dǎo)向

以更高水平治理支撐好城區(qū)建設(shè)實現(xiàn)共建共治共享

錦觀智庫：如何進(jìn)一步提升頂層設(shè)計能力和城市綜合治理能力？在推進(jìn)城市有機(jī)更新過程中，如何保護(hù)歷史文脈和生活方式，又如何避免“千城一面”？

薛澤林：第一，堅持“人民城市人民建，人民城市為人民”。好城區(qū)不是抽象口號，而是一個個有形的片區(qū)、一條條街道和一個個社區(qū)的綜合品質(zhì)提升。好城區(qū)建設(shè)必須堅守人民情懷，充分調(diào)動市場、社會、市民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，在共建共治中共享城市美好生活。一是要防止過度商業(yè)化擠壓公共空間。盤活存量不能走向“唯商業(yè)化”“唯網(wǎng)紅化”。對公園、濱水岸線、歷史街區(qū)等公共空間，要嚴(yán)格控制商業(yè)比例和開發(fā)強(qiáng)度，確?；镜拈_放性和公益性。適度的經(jīng)營服務(wù)，應(yīng)當(dāng)圍繞市民需求、服務(wù)公共活動，而不是把公共空間變成單純的消費場所。二是防止“千城一面”，保護(hù)歷史文脈和生活方式。城市更新要在保留歷史肌理、延續(xù)城市記憶的基礎(chǔ)上進(jìn)行。成都既是國家歷史文化名城，又有“雪山下的公園城市”的獨特形象，應(yīng)在“好城區(qū)”建設(shè)中更加注重整體風(fēng)貌控制和在地文化表達(dá)：既保護(hù)好傳統(tǒng)街巷格局、歷史建筑和工業(yè)遺產(chǎn)，又在新建筑、新空間設(shè)計中體現(xiàn)巴蜀文化、天府文化和成都生活美學(xué)，避免簡單模仿、同質(zhì)化開發(fā)。三是防止大拆大建帶來社會撕裂和財政風(fēng)險。城市更新要堅持“小改造、大提升”的思路，慎用整片拆遷，盡量通過原址改造、就地安置和漸進(jìn)調(diào)整，減少對居民生活和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的沖擊。

第二，提升城市綜合治理能力。中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，增強(qiáng)城市政策協(xié)同性，強(qiáng)化各方面執(zhí)行力。在新的起點上，成都把盤活閑置和低效資產(chǎn)、系統(tǒng)集成基礎(chǔ)設(shè)施與功能配套、適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施納入同一戰(zhàn)略框架，實質(zhì)上是要通過城市更新這一“針頭線繡”的工作，把公園城市示范區(qū)的藍(lán)圖落實到空間、人群和生活中。一方面要強(qiáng)化頂層設(shè)計與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。“好城區(qū)”建設(shè)涉及眾多部門和主體，要完善城市工作協(xié)調(diào)機(jī)制和城市更新專項機(jī)制，形成“一個目標(biāo)、一個規(guī)矩、一套班子、一抓到底”的推進(jìn)格局。國土空間規(guī)劃、城市更新專項規(guī)劃、公園城市建設(shè)規(guī)劃等要有機(jī)銜接，避免碎片化、反復(fù)折騰。同時，要賦予區(qū)（市）縣和街道在項目謀劃、資源統(tǒng)籌、社區(qū)協(xié)商中的更大自主權(quán)，發(fā)揮街道社區(qū)的“前端哨兵”和“微更新主力軍”作用，讓很多問題在一線就地解決。另一方面要創(chuàng)新投融資與利益分享機(jī)制。在財政約束趨緊的背景下，要充分用好專項債、政策性金融、基礎(chǔ)設(shè)施和不動產(chǎn)證券化等工具，引導(dǎo)中長期資金投向城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施短板領(lǐng)域。同時，要通過片區(qū)綜合開發(fā)、租售并舉、運營收益反哺等方式，構(gòu)建“政府+社會資本+居民多方共贏”的利益分享格局，既保證公共性，又提高項目可持續(xù)性。

   來源：成都日報，12月12日