黨的二十屆四中全會(huì)提出：“促進(jìn)服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展”。郵輪產(chǎn)業(yè)被譽(yù)為“漂浮在黃金水道上的黃金產(chǎn)業(yè)”，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值遠(yuǎn)不止于船舶制造與運(yùn)營(yíng)本身。它通過(guò)“港口-船-岸”的聯(lián)動(dòng)，能有效帶動(dòng)高端制造、交通運(yùn)輸、旅游商貿(mào)、金融服務(wù)、文化創(chuàng)意乃至農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)等數(shù)十個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生顯著的“乘數(shù)效應(yīng)”。然而，乘數(shù)效應(yīng)的充分釋放，高度依賴于穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境。

法治賦能郵輪經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的上海實(shí)踐

郵輪是新興海上觀光業(yè)態(tài)，是兼具吃住游娛購(gòu)等多重元素的復(fù)合產(chǎn)品。傳統(tǒng)的政策、法律法規(guī)并不能完全適應(yīng)這個(gè)舶來(lái)品發(fā)展的需求。中國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)十余年發(fā)展，從單一的“母港出發(fā)-往返”的日韓出境游單一模式，逐步演進(jìn)為 “多母港航線+訪問(wèn)港入境游 + 東南亞長(zhǎng)航線+環(huán)球長(zhǎng)航線+多港掛靠+產(chǎn)業(yè)鏈延伸”等多元新業(yè)態(tài)。2020年疫后復(fù)航以來(lái)，上海郵輪經(jīng)濟(jì)迅速反彈，雖然接靠郵輪數(shù)量和出入境郵輪游客的數(shù)據(jù)沒(méi)有達(dá)到2017年歷史最高峰，但已走向 “入境與出境并重，觀光與消費(fèi)融合，郵輪產(chǎn)業(yè)鏈從設(shè)計(jì)、修造到運(yùn)營(yíng)和服務(wù)等延伸拓展”的發(fā)展新范式。以上海為首的長(zhǎng)三角不僅是全國(guó)重要的郵輪客源市場(chǎng)，更是在制度供給方面做了很多創(chuàng)新，為全國(guó)樹(shù)立了標(biāo)桿。郵輪船票管理、口岸過(guò)境免簽、郵輪物資補(bǔ)給等標(biāo)志性創(chuàng)新已實(shí)現(xiàn)全國(guó)復(fù)制推廣，為郵輪經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

回顧以往郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，制度適配性不足始終是制約產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要原因，具體表現(xiàn)為監(jiān)管模式與業(yè)態(tài)創(chuàng)新的適配、服務(wù)流程與效率需求的匹配、市場(chǎng)規(guī)范與權(quán)益保障的制度缺口等三大矛盾，例如，由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的票證管理制度，旅客維權(quán)難、監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法難的現(xiàn)象普遍存在。同時(shí)，本土郵輪產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，從船舶維修、物資供應(yīng)到人才培養(yǎng)的全產(chǎn)業(yè)鏈支持政策不足，難以支撐業(yè)態(tài)升級(jí)需求。

針對(duì)以上發(fā)展瓶頸，上海采取“實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試-成熟經(jīng)驗(yàn)全國(guó)推廣”的漸進(jìn)式改革路徑，在旅客服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、口岸協(xié)同等領(lǐng)域形成了一批可復(fù)制的制度創(chuàng)新成果，其中郵輪船票管理制度、郵輪口岸過(guò)境免簽政策以及郵輪物資供應(yīng)新規(guī)最具代表性。

第一個(gè)案例是上海率先開(kāi)展郵輪船票管理試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了旅客權(quán)益保障與監(jiān)管效率提升的雙重目標(biāo)。2019年8月，交通運(yùn)輸部等五部委聯(lián)合印發(fā)通知，在全國(guó)范圍推廣郵輪船票管理制度，從票證規(guī)范化、信息協(xié)同化和監(jiān)管全程化實(shí)現(xiàn)三個(gè)核心突破。截至2025年，全國(guó)主要郵輪港口均已全面實(shí)施船票管理制度，旅客投訴量較2019年前下降62%，通關(guān)環(huán)節(jié)平均耗時(shí)縮短40%。

第二個(gè)案例是通過(guò)郵輪口岸免簽促進(jìn)入境旅游的發(fā)展。上海等少數(shù)港口率先試點(diǎn)郵輪口岸過(guò)境免簽政策，從最初的72小時(shí)到144小時(shí)到240小時(shí)，在便利化與監(jiān)管方面也不斷優(yōu)化。2024年5月15日，外國(guó)旅游團(tuán)乘坐郵輪入境免簽政策在全國(guó)13個(gè)郵輪口岸全面實(shí)施。2025 年“五一”假期實(shí)現(xiàn) “四船同靠”，單日客流近3萬(wàn)人次。

第三個(gè)案例是郵輪物資供應(yīng)的制度創(chuàng)新。大型豪華郵輪本身就是目的地，作為海上移動(dòng)度假村，所需物品供應(yīng)與普通貨船供應(yīng)完全不同，品種高達(dá)三萬(wàn)種，大部分還是通過(guò)國(guó)際中轉(zhuǎn)運(yùn)輸而來(lái)，以往因監(jiān)管模式和制度瓶頸，郵輪公司多在日本、韓國(guó)等地供船。2009年起上海就開(kāi)始郵輪過(guò)境食品直供試點(diǎn)，到2015年9月底，實(shí)現(xiàn)了以過(guò)境模式對(duì)供郵輪食品進(jìn)行監(jiān)管的全國(guó)第一單，但特事特辦的模式仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)批量化郵輪物品直供。2024年中國(guó)首艘豪華郵輪愛(ài)達(dá)?魔都號(hào)建成運(yùn)營(yíng)，物資上船試點(diǎn)舉措直接推動(dòng)了2024年國(guó)務(wù)院郵輪新規(guī)和海關(guān)支持郵輪發(fā)展十項(xiàng)舉措的出臺(tái)，全面優(yōu)化了國(guó)際郵輪物資供應(yīng)流程，降低了運(yùn)營(yíng)成本，打通了制度堵點(diǎn)。新規(guī)實(shí)施以來(lái)，郵輪船供業(yè)務(wù)顯著增長(zhǎng)。2024年吳淞口國(guó)際郵輪港累計(jì)完成208個(gè)航次，占全國(guó)總量50%以上，接待旅客133.59萬(wàn)人次，占全國(guó)70%以上。2025年上半年上海本地直接采購(gòu)貨值1.5億元，其中寶山本地采購(gòu)6600萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)12% 。藥品、醫(yī)療器械等特殊物資首次實(shí)現(xiàn)直供郵輪。2025年一季度，寶山海關(guān)監(jiān)管直供物資達(dá)5673.25噸，同比增長(zhǎng)114.10%。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)寶山聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)推動(dòng)通關(guān)模式創(chuàng)新，設(shè)立郵輪會(huì)客廳提供政策咨詢，創(chuàng)新三條政策：一是在全球率先建立郵輪直供物資退貨通關(guān)機(jī)制。二是在國(guó)內(nèi)率先打通郵輪企業(yè)現(xiàn)金跨境調(diào)撥的渠道。三是配合藥監(jiān)局推動(dòng)藥品供郵輪業(yè)務(wù)的常態(tài)化運(yùn)行。 ?

郵輪+新業(yè)態(tài)持續(xù)發(fā)展對(duì)制度創(chuàng)新提出更高要求

當(dāng)前，郵輪經(jīng)濟(jì)正加速向“郵輪+文旅”“郵輪+貿(mào)易”“郵輪+制造”的復(fù)合型業(yè)態(tài)演進(jìn)，郵輪旅游獨(dú)具海洋特色和體驗(yàn)式特征。當(dāng)前，中國(guó)沿海11個(gè)省區(qū)市已有40多個(gè)城市推出了自然景觀、沿海觀光、特色文化等多樣化的郵輪、游艇旅游業(yè)務(wù)。郵輪、游艇旅游消費(fèi)正由傳統(tǒng)的觀光游逐步向休閑度假游轉(zhuǎn)變。既有的制度創(chuàng)新仍需向更深層次拓展，以應(yīng)對(duì)新的發(fā)展需求。

郵輪經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)鏈條涵蓋船舶維修、物資供應(yīng)、人才培養(yǎng)、金融服務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，現(xiàn)有制度創(chuàng)新仍集中于口岸服務(wù)領(lǐng)域。未來(lái)需建立跨部門(mén)、跨區(qū)域的協(xié)同機(jī)制，例如針對(duì)郵輪物資供應(yīng)的“單一窗口” 的全國(guó)通關(guān)體系，針對(duì)本土郵輪企業(yè)的金融扶持政策，以及覆蓋船員培訓(xùn)、資質(zhì)認(rèn)證的全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成全產(chǎn)業(yè)鏈制度支撐。

自2006年愛(ài)蘭歌娜號(hào)郵輪進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)以來(lái)，中國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)十余年發(fā)展，從單一出境母港往返游模式演變?yōu)槎嘣聵I(yè)態(tài)，日益豐富的郵輪產(chǎn)品和航線層出不窮，訪問(wèn)港郵輪增加，郵輪入境游+高鐵游、中轉(zhuǎn)聯(lián)程游、近海游、靜態(tài)游、海上無(wú)目的地游、沿海游、飛機(jī)高鐵+境外游新業(yè)態(tài)等一系列創(chuàng)新，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)帶來(lái)挑戰(zhàn)，催生了制度創(chuàng)新的要求。

從地方立法升級(jí)到全國(guó)規(guī)范，一方面要體現(xiàn)郵輪產(chǎn)業(yè)中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的特色，另一方面也要借鑒國(guó)際慣例和成熟立法。近二十年的郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐證明，制度創(chuàng)新是郵輪經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)演進(jìn)的核心驅(qū)動(dòng)力。每一次制度突破都精準(zhǔn)回應(yīng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，推動(dòng)中國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)從“跟跑者”向“并行者” 轉(zhuǎn)變。唯有持續(xù)深化制度創(chuàng)新，加大改革開(kāi)放力度，建立區(qū)域性和全國(guó)性的政策協(xié)同，才能真正釋放郵輪經(jīng)濟(jì)的乘數(shù)效應(yīng)，為海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入持久動(dòng)力。

來(lái)源：上觀新聞，2025-11-15

作者：李小年，上海社會(huì)科學(xué)院海上絲綢之路研究中心主任、上海國(guó)際商務(wù)法律研究會(huì)航運(yùn)和郵輪專委會(huì)主任