隨著城市化水平及區(qū)域經濟發(fā)展階段提升，“誰來種田”（廣義概念，泛指從事農林牧漁等各類農業(yè)）成為世界現(xiàn)代化大都市普遍面臨的重要課題。東京是最具世界影響力的現(xiàn)代化國際大都市之一，也是世界都市農業(yè)的重要引領者。東京都是東京的行政區(qū)域，轄23區(qū)26市5町8村，總面積2199.94平方公里（截至2024年10月1日），總人口1420萬人（截至2024年12月1日）。
東京都農地資源有限，農田破碎分散，農業(yè)規(guī)模較小，但與城市關聯(lián)緊密，發(fā)揮著多元化功能價值，是全球城市與農業(yè)共生共存的重要典范。2017年，東京都政府依據(jù)日本《都市農業(yè)振興基本法》，制定了首部《東京農業(yè)振興計劃》，五年后根據(jù)形勢變化制定新的振興計劃，2023年頒布。其中，將農業(yè)從業(yè)者老齡化、接班人短缺等視為東京農業(yè)面臨的重要挑戰(zhàn)，將確保農業(yè)從業(yè)者作為今后農業(yè)振興的首要方向與實施重點。
本文根據(jù)2023年《東京農業(yè)振興計劃》，梳理東京都農業(yè)從業(yè)人口變化的主要趨勢特征，以及東京都應對挑戰(zhàn)、面向未來加強農業(yè)從業(yè)者隊伍建設的理念方向與主要策略，為中國城市提供參考借鑒。
一、東京都農業(yè)從業(yè)者的變化趨勢
近年來，東京都農業(yè)從業(yè)者呈現(xiàn)“一減一增”的變化趨勢，農業(yè)從業(yè)者數(shù)量持續(xù)減少，成為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大隱憂；但新農人逐漸增多，為農業(yè)發(fā)展注入新動力新活力，成為農業(yè)振興備受期待的支撐力量。
1.農業(yè)從業(yè)者減少
東京都農戶數(shù)量不斷減少，2020年農業(yè)家庭總數(shù)首次跌破萬戶大關，降至9567戶，過去三十年數(shù)量減少一半以上，近十年減少27%；農民平均年齡已達65.6歲，較十年前增長1.5歲，老齡化程度日益加??；擁有接班人的農戶比例持續(xù)走低，成為未來農業(yè)持續(xù)經營的重大隱憂。
2.具備較高生產經營能力的農業(yè)從業(yè)者增長
東京都具備高超農耕技術及獨特經營智慧的農業(yè)從業(yè)者增多。至2022年3月底，獲區(qū)市町村認證以及國家和東京都廣域認證的認證農業(yè)經營者已達1687個，十年間增長11%，成為支撐地區(qū)農業(yè)發(fā)展的中堅力量，備受業(yè)界期待。
3.新入行的外來務農者增多
東京都靠近大型消費地的優(yōu)勢，吸引越來越多來自非農領域的外來人員，選擇在東京都內租用農田開展農業(yè)，打造“東京特色”的近消費地農業(yè)。這些新的農業(yè)從業(yè)者成為備受期待的新生代農業(yè)力量。
4.農業(yè)法人機構及受雇務農者增長
近年來，東京都內提供就業(yè)崗位的農業(yè)法人等機構數(shù)量持續(xù)增長，通過受雇于農業(yè)法人而從事農業(yè)工作的人員，未來有望成為新型務農群體，為東京農業(yè)注入新的活力。
5.市民中的新型農業(yè)參與者正在增加
越來越多熱心農業(yè)的市民作為農業(yè)志愿者協(xié)助農民勞作，支持東京農業(yè)發(fā)展，“援農志愿者”活躍在各個地區(qū)。新冠疫情以來，隨著遠程辦公的普及，城市居民的工作和生活方式日趨多元化，需要打造環(huán)境，讓市民以“半農半X”等多種形式參與農業(yè)，構建多元化支持力量。
二、東京都的政策導向與實施策略
針對上述問題挑戰(zhàn)與新勢頭新潛力，《東京農業(yè)振興計劃》（以下簡稱“計劃”）提出：要實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，培養(yǎng)和儲備人才至關重要；從想開始農業(yè)，到農業(yè)經營穩(wěn)定，再到農業(yè)經營發(fā)展，都需要東京都、各區(qū)市町村以及農業(yè)團體等各方通力協(xié)作，為農業(yè)從業(yè)者提供無縫銜接的扶持體系；特別是要打造讓每位參與者都能安心投入、持續(xù)經營的環(huán)境，包括培養(yǎng)新一代農業(yè)接班人和專業(yè)支持團隊，這是當前亟待解決的重大課題。主要方向和實施策略包括：
1.對認證農業(yè)從業(yè)者等的支持
“計劃”提出，以認證農業(yè)者為代表，那些為提升經營能力而努力的農業(yè)從業(yè)者，是引領東京農業(yè)發(fā)展的核心力量。為推動東京農業(yè)持續(xù)發(fā)展，將持續(xù)從軟件和硬件兩方面為他們提供全方位支持。此外，將為小規(guī)模農戶提供專業(yè)技術支持和經營優(yōu)化指導，助力他們升級為認證農戶。
2.對出身農家的返鄉(xiāng)務農者的支持
“計劃”提出，相較于需要從零開始籌備農地和設施等的外來務農者，在原生家庭所在家鄉(xiāng)開展農業(yè)者，由于具備設施設備和經營基礎，更容易開展農業(yè)經營。不過當他們想嘗試新挑戰(zhàn)開展新經營（如選擇與原有家庭不同的新作物種植）時，也將為其提供符合個人需求的配套設施建設等支持。對于正在考慮是否繼承家庭農業(yè)者，將通過提供相關信息資訊，開展專業(yè)培訓，并搭建與已在家鄉(xiāng)務農者的信息交流平臺等方式，助力他們做出明智選擇。
3.對農外入行者開展新農事及穩(wěn)定扎根的支持
對于來自農業(yè)領域之外的新入行務農者，“計劃”從三個方面提出支持：
一是面向新入行農業(yè)從業(yè)者的培訓與支持計劃。針對希望在東京都內從事農業(yè)活動的東京都市民等人群，強化咨詢窗口機制，提供一站式咨詢服務，涵蓋獨立務農、受雇務農、短期兼職等多種務農形式，為有意向者提供全方位支持。此外，還將根據(jù)務農意向者的技能水平開展農業(yè)技術培訓，協(xié)助農地租賃，支持農業(yè)機械與種植設施的建設維護以及銷售渠道拓展等，通過多種舉措全方位助力農業(yè)就業(yè)及穩(wěn)定扎根。
二是為新務農者保障農地供應。由于東京都內可租賃的農地資源有限，特別是對于來自農業(yè)領域之外的新務農者而言，農地的獲取已成為他們進入農業(yè)領域的首要障礙。為幫助有意愿務農者能順利在東京都內開展農事活動，東京都政府將與各區(qū)市町村及農業(yè)委員會等機構通力合作，通過協(xié)助租賃等方式，為他們提供農地保障支持。對于難以獲取農地的務農意向者，將通過活用東京都城市土地等資源，在其找到合適農地之前提供過渡性支持。
三是加強務農后的支持。新務農者經營的穩(wěn)定，要以切實可行的經營計劃為基礎，同時具備扎實的技術和經營管理能力。因此，將完善面向新務農者的培訓、研討會等措施，同時結合數(shù)字技術應用等手段，由推廣指導員為他們重點提供有針對性的個性化指導。
4.對女性農業(yè)從業(yè)者等的支持
在東京都的農業(yè)從業(yè)者中，女性占了近半數(shù)。她們過去主要承擔田間管理等工作，但近年來，越來越多女性開始自主制定種植計劃，親自參與作物培育和銷售等環(huán)節(jié)，還嘗試利用女性特有視角開發(fā)受市場歡迎的新型農產品，使東京農業(yè)綻放女性光彩。“計劃”提出，在以家庭經營為主的東京農業(yè)領域，女性在懷孕、分娩及育兒期間，將難以兼顧農業(yè)各項事務，往往不得不縮減或調整經營規(guī)模。因此，將針對生育和育兒等人生階段，建立完善的支持體系，確保女性及全體農業(yè)從業(yè)者都能安心持續(xù)開展農業(yè)經營。此外，將致力營造讓每位成員都能發(fā)揮所長的環(huán)境，推動明確家庭內部分工協(xié)作，促進簽訂有助于改善勞動環(huán)境的家庭經營協(xié)議。
5.對法人參與的支持及雇用務農的促進
“計劃”指出，企業(yè)等法人參與農業(yè)經營，蘊含著通過跨界融合催生創(chuàng)新的潛力。要增強東京農業(yè)韌性，確保農業(yè)經營模式的多樣性至關重要。為此，將為有意在東京都內開展農業(yè)經營的法人機構提供支持，包括協(xié)助農地租賃，支持農業(yè)機械及種植設施等的建設完善。通過法人經營農業(yè)，能夠吸納大量人才就業(yè)。近年來，也有越來越多農戶轉型為法人，通過雇用員工擴大經營規(guī)模。這種新型就業(yè)模式對那些對獨立務農心存顧慮的潛在從業(yè)者，不僅是開啟務農生涯的契機，也是掌握先進農業(yè)技術的機會。未來預計這類務農模式將不斷增加，且有望帶動吸納具備信息技術等專業(yè)知識的人才。因此，將持續(xù)推進相關支持政策，促進受雇務農的發(fā)展。
6.強化普及指導體系
“計劃”提出，要提升農戶的農業(yè)技術和經營能力，推廣指導員提供恰當?shù)慕ㄗh與支持至關重要。近年來，隨著東京都良好農業(yè)規(guī)范（GAP）認證、農產品品牌化及農業(yè)數(shù)字化轉型（DX）等的推進，農業(yè)從業(yè)者面臨多樣化的挑戰(zhàn)，需要更精細化的應對措施。為此，除了加強推廣指導員的培養(yǎng)與資質提升外，還將著力優(yōu)化強化普及指導體系。此外，通過積極運用數(shù)字技術，開展農事指導、病蟲害防治、經營指導及信息共享等工作，即使在偏遠地區(qū)也能實現(xiàn)及時高效的推廣指導，從而助力提升農戶的技術水平和經營管理能力。
7.新型支持力量的培育與培養(yǎng)
對于市民中的新型參與者和潛在參與者，“計劃”提出：
一是，援農志愿者是東京農業(yè)的重要支持力量，特別是在對種植技術要求更高的領域，其作用備受期待。為此，將繼續(xù)為志愿者的培養(yǎng)提供支持，還將研究為從事高技能農業(yè)工作的志愿者提供報酬等事宜。此外，為促進老年人健康生活及實現(xiàn)人生價值，將開展老年人農業(yè)技術學習支持項目。
二是，隨著遠程辦公的普及，城市居民的工作方式和生活方式日趨多樣化，希望利用空閑時間參與農業(yè)的人逐漸增多。因此，將著力營造有利環(huán)境，讓那些在主業(yè)之余從事副業(yè)的“半農半X”城市居民充分發(fā)揮潛力。
三、對中國超大特大城市的主要啟示
當前，中國超大特大城市等城市地區(qū)農業(yè)發(fā)展面臨比較嚴峻的農業(yè)勞動力減少、農民老齡化、后繼乏人等問題挑戰(zhàn)，也出現(xiàn)了新農人增長等新勢頭，但目前新型生產經營主體還未成為支撐引領現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的核心力量，相關支持政策還有待優(yōu)化完善，“誰來種田”仍是實現(xiàn)農業(yè)高效可持續(xù)發(fā)展亟待解決的重大課題。面對相似的演變趨勢和發(fā)展需求，東京都確保農業(yè)從業(yè)者的政策導向與實施策略，對中國城市具有借鑒啟示意義。
1.細化完善分類引導的配套支持政策
充分發(fā)揮城市地區(qū)的優(yōu)勢與潛力，擴大政策覆蓋面，針對現(xiàn)狀農業(yè)從業(yè)者、新一代農業(yè)接班人等新生力量，以及潛力群體等，研究細化分類引導政策，分別開展深入調研，了解主要問題障礙與發(fā)展需求，優(yōu)化完善相適應的配套支持政策，構建以骨干力量為支撐、多元化力量廣泛參與的現(xiàn)代農業(yè)從業(yè)者隊伍。
政策導向上：一是現(xiàn)有農業(yè)從業(yè)者，具備較好的生產經營基礎，著力加大對生產促進和經營能力提升的支持，高效推進農業(yè)經理人、頭雁、青年農場主、高素質農民等培育，高質量推進新型職業(yè)農民認證，培育壯大支撐城市地區(qū)現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的中堅力量與帶頭人隊伍。二是返鄉(xiāng)務農的農民子女，具有較好的家庭生產經營基礎、地緣親緣紐帶、家鄉(xiāng)情懷支撐等優(yōu)勢，健全完善配套政策，加強支持引導，培育具有更高生產經營能力的新一代農業(yè)接班人。三是跨界從事農業(yè)者，具有較高知識水平、市場開拓和創(chuàng)新能力，完善政策咨詢、用地支持等政策，培育引領都市現(xiàn)代農業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的新生力量。四是農業(yè)企業(yè)和農民專業(yè)合作社等，是吸納和培養(yǎng)農業(yè)人才的重要平臺載體，健全完善對其農業(yè)人才引進及雇用農業(yè)從業(yè)者的支持政策，培育新型農業(yè)產業(yè)工人與專業(yè)技術人才。五是市民參與者，根據(jù)城市居民想自己種菜、親近田園等新需求，遠程辦公、自由職業(yè)等靈活就業(yè)新趨勢，通過適度參與耕作促進身心健康提升人生價值等新理念，建立健全相關政策機制，促進城市居民以多種方式參與農業(yè)生產經營，吸納和培育都市現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的新型力量。
2.健全完善全方位的政策支持體系
針對農業(yè)從業(yè)者在不同階段的主要需求，提供適配性的引導支持政策，構建有效銜接、系統(tǒng)性、全方位的政策支持體系。主要包括：一是意向和準備階段的引導支持，如健全完善權威、公眾熟知、便捷的信息平臺和咨詢窗口，加強政策宣傳，形成清晰的政策和路徑指引，開展農業(yè)體驗活動等，為有意向者了解相關信息及做出相關決策提供全方位支持；為處于準備期的農業(yè)生產經營者提供基礎技術培訓、協(xié)助滿足合理的農用地需求等。二是對入行初期的支持，如資金支持、設施設備補助、生產技術培訓、科技創(chuàng)新支持、銷路拓展支持等。三是對提升發(fā)展期的支持，如規(guī)模擴大的用地供應支持，競爭力提升的品牌化建設支持，適應綠色轉型、智慧化轉型等新要求的相關支持與指導等。
3.促進多元化主體的協(xié)同合作
促進各級政府部門、相關主體等的協(xié)同合作，共同構建有利于吸引和培育農業(yè)從業(yè)者的良好環(huán)境。
一是進一步厘清市域各級政府相關職能部門及農村基層組織的職責分工，優(yōu)化完善相關政策機制，為保障和培養(yǎng)農業(yè)從業(yè)者提供全方位的有效支持引導。二是適應新形勢新需要，強化農技推廣體系，提升農業(yè)技術推廣員的專業(yè)水平，推動前沿農業(yè)科技成果向生產一線普及，為農業(yè)從業(yè)者提供契合需求的技術咨詢指導。三是充分發(fā)揮涉農院校、科研機構、農業(yè)企業(yè)、農民專業(yè)合作社等的作用，為農業(yè)人才培育培養(yǎng)提供專業(yè)知識和實用技能支持。四是鼓勵農業(yè)生產經營主體積極參與相關培訓、認證，不斷提升生產經營能力，及時反饋相關工作中存在的問題不足，為優(yōu)化調整培訓內容，優(yōu)化完善相關政策標準、工作機制等提供依據(jù)。五是深化市民對本地農業(yè)的認識與理解，促進市民以多種形式參與本地農業(yè)，增強城市居民在農業(yè)人才儲備與培養(yǎng)中的積極作用。六是深入貫徹落實國家相關政策，同時積極探索符合大都市特征的農業(yè)人才培育機制，為國家層面出臺或修訂相關政策文件提供依據(jù)。
來源：澎湃新聞，2025-11-04
作者：薛艷杰，上海社會科學院城市與人口發(fā)展研究所副研究員
