2019年發(fā)布的《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》是首個國家級應對老齡化戰(zhàn)略文件，明確老齡化是一個“基本國情”。2024年發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟增進老年人福祉的意見》是首個以“銀發(fā)經(jīng)濟”命名的國家專項政策，將銀發(fā)經(jīng)濟定義為“向老年人提供產(chǎn)品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經(jīng)濟活動的總和”，明確銀發(fā)經(jīng)濟涵蓋“保障為老”與“積極備老”兩大領(lǐng)域。

從需求側(cè)看，老年人口數(shù)量的增長意味著醫(yī)療保健、生活照料和文化旅游、養(yǎng)老金融等消費需求的增加。特別是，上世紀60年代出生的人群正在或即將進入老年，他們有相對更高的可支配收入，具有更強的消費傾向和購買力，不僅影響消費總量，而且影響消費結(jié)構(gòu)。

從供給側(cè)看，《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》從社會財富儲備、勞動力供給、為老服務和產(chǎn)品供給體系、科技創(chuàng)新能力、養(yǎng)老孝老敬老的社會環(huán)境等方面提出應對人口老齡化的舉措。近年來，人工智能和人形機器人等新技術(shù)的快速發(fā)展，為銀發(fā)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展添加了新的可能。

在供給與需求兩側(cè)發(fā)力的基礎(chǔ)上，銀發(fā)經(jīng)濟在多個領(lǐng)域迎來發(fā)展浪潮。2023年，全國老年用品市場規(guī)模約12萬億元，占GDP比重約為9.5%；老年旅游市場規(guī)模約1.2萬億元，占國內(nèi)旅游市場的18%。此外，全國老年大學（學校）超7.6萬所，在校學員超1000萬人。

預計顯示，中國銀發(fā)經(jīng)濟市場規(guī)模到2035年將增至30萬億元以上。面向“十五五”，如何進一步增加和優(yōu)化供給，回應與釋放需求，是銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

「銀發(fā)事業(yè)與銀發(fā)產(chǎn)業(yè)“兩個輪子”一起驅(qū)動銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展」

截至2021年，全國65周歲及以上老年人口20056萬人，占總?cè)丝诘?/span>14.2%，標志著中國進入“老齡社會”或“中等老齡社會”。聯(lián)合國“世界人口前景展望”顯示，2034年，中國65周歲以上老年人口將占到總?cè)丝诘?/span>21.8%，成為“超老齡社會”。面對這一趨勢，中國政府高度重視銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展，出臺了一系列重要政策文件和重大舉措來應對人口老齡化挑戰(zhàn)，挖掘銀發(fā)經(jīng)濟潛力，推動產(chǎn)業(yè)升級和民生改善。

廣義上，銀發(fā)經(jīng)濟包括銀發(fā)事業(yè)和銀發(fā)產(chǎn)業(yè)兩大部分。銀發(fā)事業(yè)是政府主導、以保障老年人基本權(quán)益為核心的社會福利事業(yè)，是普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設的公共服務活動；銀發(fā)產(chǎn)業(yè)則是以滿足老年群體個性化、多樣化、品質(zhì)化需求為導向的競爭性、經(jīng)營性、營利性的市場經(jīng)濟業(yè)態(tài)，是對銀發(fā)事業(yè)的延伸、補充和反哺。積極應對人口老齡化，既要守住民生底線，也需釋放市場潛力，推動銀發(fā)事業(yè)和銀發(fā)產(chǎn)業(yè)同頻共振、協(xié)同發(fā)展。

根據(jù)生命周期假說，人在生命周期的各個階段都需要消費，但主要在勞動年齡階段擁有勞動收入。所以，人在勞動年齡階段的勞動收入通常大于消費支出，主要是社會儲蓄的提供者；少兒與老人的勞動收入通常小于消費支出，故通常需要家庭內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付與公共轉(zhuǎn)移支付來滿足相關(guān)消費需要。其中，公共轉(zhuǎn)移支付包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、長期護理保險與民政救助等。

一個社會幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。從代際傳遞的角度看，銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展離不開各年齡人群的共同參與和支持，需要社會共識的凝聚、社會資源的引導。“十五五”時期，通過政府配置資源向老年人提供普惠、公平的基本保障與服務，是銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

截至2024年，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)53452萬人，全國參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)53830萬人，二者合計達107282萬人。同時，全國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保37948.34萬人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保94713.73萬人，二者合計132662萬人。直觀比較而言，基本養(yǎng)老保險與基本醫(yī)療保險之間還存在不平衡不充分的矛盾，需要進一步加強基本社會保險?；尽⒍档拙€的職能，提升社會保障水平。

但也應當看到，政府不能“包辦過多”。尤其在人口少子老齡化的趨勢下，如果“包辦過多”，可能會造成中青年人口的負擔過重，這涉及處理好代際福利均衡的問題。同時，在市場經(jīng)濟體制下，政府也難以充分滿足不同收入與消費偏好的老人對服務和產(chǎn)品的多元化需求，需要銀發(fā)事業(yè)與銀發(fā)產(chǎn)業(yè)“兩個輪子”一起驅(qū)動銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展。既要大力發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)，強化以失能照護為重點的基本養(yǎng)老服務，解決廣大老年人養(yǎng)老服務剛需，又要充分發(fā)揮市場配置資源作用，繁榮養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，更好滿足老年人多層次多元化養(yǎng)老服務需求。

“十五五”時期，一個重要舉措是壯大經(jīng)營主體規(guī)模，擴大銀發(fā)經(jīng)濟有效供給。比如，從稅收優(yōu)惠、財政補貼、金融支持、用地用能等方面研究出臺具體支持舉措，降低市場前期培育成本；加快建設全國統(tǒng)一大市場，鼓勵引導各類經(jīng)營主體面向老年人提供多層次、多樣化、個性化產(chǎn)品和服務，擴大老年產(chǎn)品和服務有效供給。

與之相伴，還有必要抓緊補齊社區(qū)養(yǎng)老服務和專業(yè)化養(yǎng)老機構(gòu)的短板，貫通協(xié)調(diào)居家、社區(qū)、機構(gòu)三類養(yǎng)老服務形態(tài)，多措并舉優(yōu)化養(yǎng)老服務供給能力，健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務體系。

一是提升居家社區(qū)養(yǎng)老品質(zhì)。支持成年子女與老年父母就近居住或共同生活，履行贍養(yǎng)義務、承擔照料責任；鼓勵老年人自愿開展多種形式的互助式養(yǎng)老；加快建設分布式、多功能、專業(yè)化的社區(qū)養(yǎng)老服務設施，制定和完善適老性住宅的建筑標準和規(guī)范。

二是強化養(yǎng)老機構(gòu)服務能力。比如，鼓勵農(nóng)村地區(qū)通過改造提升原有敬老院、閑置校舍等，集中建設普惠支持型養(yǎng)老機構(gòu)；鼓勵有條件的培訓中心、教育培訓機構(gòu)等，經(jīng)過一定程序整合改造為養(yǎng)老服務設施；大力支持社會資本投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)，提高對護理型、連鎖型民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持力度。

三是推進醫(yī)養(yǎng)有機結(jié)合。比如，探索養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部設置診所、衛(wèi)生所（室）、醫(yī)務室、護理站，取消行政審批，實行備案管理；根據(jù)醫(yī)?；鹚?，積極探索將符合條件的家庭病床、安寧療護等費用納入基本醫(yī)療保險支付范圍。

「采取前瞻性舉措滿足老年人多元化、差異化、個性化需求」

人口老齡化在帶來諸多挑戰(zhàn)的同時，也帶來許多新機遇。特別是，老年人多元化、差異化、個性化的需求，變得越來越旺盛和迫切，蘊含著巨大的市場潛力和發(fā)展機會。“十五五”時期，人口高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)動，養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同，構(gòu)成銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。

問卷調(diào)查顯示，不少老年人傾向于“晚年不離親，養(yǎng)老不離家”。但就目前的情況而言，老年人享受上門服務成本偏高，專業(yè)化程度較低?！笆逦濉睍r期，應重視通過發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構(gòu)等方式，將機構(gòu)養(yǎng)老引入社區(qū)，并通過建設家庭養(yǎng)老床位等方式，將專業(yè)服務進一步延伸到家庭，主動賦能居家養(yǎng)老。

還應看到，失能失智等長期專業(yè)照護服務存在供給不足的情況。抽樣調(diào)查顯示，全國失能老年人數(shù)量約占全體老年人的11%，老年人患病率是總?cè)丝谄骄降?/span>4倍。許多失能老年人迫切需要助醫(yī)、助餐、助浴等上門服務，以失能長期照護為核心的細分市場值得引起各方重視。

此外，在文化和旅游、老年用品、適老化改造、智能技術(shù)應用等領(lǐng)域，可深入開展標準化試點。對自主研發(fā)、技術(shù)領(lǐng)先、市場認可的產(chǎn)品，優(yōu)先納入升級和創(chuàng)新消費品指南，并用好各領(lǐng)域質(zhì)量控制和技術(shù)評價實驗室，建設高水平、專業(yè)化第三方質(zhì)量測試平臺，開展質(zhì)量測評、驗證、認證工作。

比如，加強服裝面料、款式結(jié)構(gòu)、輔助裝置等適老化研發(fā)設計，開發(fā)功能性老年服飾、鞋帽產(chǎn)品；鼓勵研發(fā)適合老年人咀嚼吞咽和營養(yǎng)要求的保健食品、特殊醫(yī)學用配方食品；開展居家適老化改造，鼓勵老舊小區(qū)加裝電梯、家庭配備智能安全監(jiān)護設備。

又如，發(fā)展抗衰老產(chǎn)業(yè)，推動基因檢測、分子診斷等生物技術(shù)與延緩老年病深度融合，開發(fā)老年病早期篩查產(chǎn)品和服務；推動助聽器、矯形器、拐杖、假肢等傳統(tǒng)功能代償類康復輔助器具升級，發(fā)展智能輪椅、移位機、康復護理床等生活照護產(chǎn)品。

再如，完善老少同樂、家庭友好的酒店、民宿等服務設施，鼓勵開發(fā)家庭同游旅游產(chǎn)品；探索以健康狀況取代年齡約束，完善相關(guān)規(guī)定便利老年人出游，健全投訴舉報機制并加強監(jiān)管。

在數(shù)智化時代，還有必要推進新一代信息技術(shù)以及移動終端、可穿戴設備、服務機器人等智能設備在居家、社區(qū)、機構(gòu)等養(yǎng)老場景集成應用，發(fā)展健康管理類、養(yǎng)老監(jiān)護類、心理慰藉類智能產(chǎn)品，推廣應用智能護理機器人、家庭服務機器人、智能防走失終端等智能設備。

但也應看到，快速發(fā)展的人工智能，如大型語言模型、智能機器人等，可能造成技術(shù)與資本對勞動的替代。這種替代對銀發(fā)經(jīng)濟的影響是復雜的：

一方面，銀發(fā)經(jīng)濟的許多服務（如長期照料）屬于勞動密集型工作。目前，實行長期照護保險的國家，如日本、韓國等，深受護工短缺的困擾。如果人工智能與機器人能以更低的成本替代部分勞動，有望在一定程度上緩解勞動力不足的問題。

另一方面，技術(shù)與資本對勞動的替代會造成在初次分配中勞動報酬的份額縮減，將導致銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的消費需求不足問題。

“十五五”時期，可進一步采取前瞻性的政策舉措來增強銀發(fā)事業(yè)和銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性。

第一，鼓勵老年人的積極參與。我們在討論銀發(fā)經(jīng)濟時，容易將老年人看成被動的被服務者，而忽略老年人也可以成為供給方和參與者。隨著老年人占總?cè)丝诘谋壤粩嗵岣撸夏耆巳找娉蔀閷氋F的人力資源。積極老齡化的過程，本質(zhì)上是提高老年人生活質(zhì)量的過程，涵蓋健康、參與和保障三大支柱。其中，健康是前提，參與是核心，保障是基礎(chǔ)。

正如學界同仁反復呼吁的，我們既要重新認識老年人作為消費者的角色，破解金融、保險和旅游康養(yǎng)等行業(yè)存在的不合理“年齡歧視”，擴大老齡金融保險和旅游市場容量，重視激發(fā)銀發(fā)經(jīng)濟活力，也要重新認識老年人作為生產(chǎn)者的角色，重視老年人的主動參與性和創(chuàng)造性，破除現(xiàn)有就業(yè)與社會經(jīng)濟參與中不合理的“年齡歧視”。

第二，豐富發(fā)展養(yǎng)老金融產(chǎn)品。比如，支持金融機構(gòu)依法合規(guī)發(fā)展養(yǎng)老金融業(yè)務，提供養(yǎng)老財務規(guī)劃、資金管理等服務；豐富個人養(yǎng)老金產(chǎn)品，推進專屬商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展；發(fā)展商業(yè)醫(yī)療保險和商業(yè)長期護理保險，開展人壽保險與長期護理保險責任轉(zhuǎn)換業(yè)務試點工作，加強養(yǎng)老金融產(chǎn)品研發(fā)與健康、養(yǎng)老照護等服務銜接。

第三，完善收入分配格局。“十五五”時期，要努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。這樣做，不僅可以為銀發(fā)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件，也是處理好代際福利均衡問題的基礎(chǔ)性工程。

第四，鼓勵公平競爭和創(chuàng)新。銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，更多依靠創(chuàng)新與技術(shù)進步。科學技術(shù)前沿領(lǐng)域的探索，很大程度上依靠科研人員、工程技術(shù)人員和企業(yè)家的探索。政府政策的一個重點是，鼓勵銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新，并為此營造公平競爭的營商環(huán)境。

來源：上觀新聞2025-10-31

作者：左學金，上海社會科學院研究員，曾任上海社會科學院常務副院長兼經(jīng)濟研究所所長、中國人口學會副會長、上海市老年學學會會長、上海市數(shù)量經(jīng)濟學會理事長等